DROIT DE L'URBANISME 7/02 - Le blog de La voix du net

DROIT DE L’URBANISME

L’objet du droit de l’urbanisme c’est le sol puisqu’il règlemente l’occupation et l’utilisation du sol ex : le permis de construire a un caractère réel.

Le droit de l’urbanisme va ainsi pouvoir contrôler de manière indirecte :

- les activités économiques,

- leurs localisations

- les phénomènes sociaux ex : diversité de l’habitat et des mixités

dans la mesure où pour mener une politique économique et sociale, il faut implanter des constructions.

Ce droit est attaché au sol d’une autre manière car il recherche à maîtriser les extensions urbaines c’est le rôle de la planification urbaine

De quelle façon ?

En déterminant le statut foncier, présent et futur, des différents territoires d’une Commune ou d’une agglomération.

Cette détermination se fera en fonction de la vocation principale des sols (= qui inclut une projection dans le temps)

Le D.U. s’intéresse à la ville de façon très large càd non seulement aux espaces déjà urbanisés mais aussi aux espaces naturels où la vie est appelée à se développer.

Il fournit, aux collectivités publiques, un ensemble d’outils qui leur permettent d’élaborer et de mettre en œuvre un projet de territoire à l’échelle communale ou intercommunale.

Le sol devient ainsi le support de projet d’ensemble qui doit coordonner plusieurs politiques en matière d’habitat, de déplacements, d’équipement et de services, d’activités économiques, et de protection de l’environnement

Ces 3 aspects correspond à 3 phases de développement :

la police urbaine :

pour prévenir des atteintes à la salubrité et à l’esthétique

fin 19è – début 20è siècle :

naissance de la planification, puis de l’aménagement urbain qui permettent de contrôler le développement urbain et de l’organiser de façon rationnelle

début 21è siècle :

naissance d’un urbanisme de projet qui ne se borne plus à déterminer la localisation des constructions et des extensions urbaines mais qui a vocation à englober ou à mettre en cohérence toutes les politiques d’occupation de l’espace à différentes échelles

Cette évolution a été liée à un certain nombre de bouleversements institutionnels notamment :

- la décentralisation :

o étape de 1983 notamment le transfert des compétences de l’urbanisme à la Commune (acte 1)

o puis en 2004 (acte 2) : transfert des compétences de l’urbanisme aux collectivités et aux agglomérations

- l’intercommunalité :

o loi du 12/07/1999 sur la coopération intercommunale (loi Chevènement) en matière de l’espace concernant les nouvelles communautés urbaines

o loi du 25/06/1999 en matière d’aménagement et développement durable du territoire (loi VOYNET) concerne les E.P.C.I. (Etablissement Public des Coopérations Intercommunales)

Depuis la décentralisation, d’autres acteurs que l’E ont une responsabilité dans la gestion d’un territoire qui leur est commun.

Cette réalité s’inclut dans le D.U. au travers de l’art L110 qui indique que « le territoire français est le patrimoine commun de la Nation – chaque collectivité en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences »

1^ère étape : l’urbanisme de planification (1919)
- définition d’un plan : c’est un projet élaboré à partir d’études et de réflexion prospective et qui concerne un territoire urbain plus ou moins étendu
- Ce projet trouve une traduction spatiale dans des plans qui ont pour caractéristique d’emprunter à la fois aux techniques de l’architecture et à celle du zonage

Avant 1919, on avait des règlementations d’urbanisme qui avaient pour objet de limiter les droits des propriétaires pour leur imposer le raccordement d’égout ; le pavage des rues, l’alignement des façades

Puis, on avait quelques grandes lois en matière de protection des monuments historiques et les sites (loi de 1906 et loi de 1930) ainsi que les classements appelées urbanisme de classement consistant en la conservation et la mise en valeur du patrimoine

Causes : accroissement de la population

Extension des agglomérations qui en découlent

Les pouvoirs publics ont donc cherché les moyens de maîtriser l’utilisation du sol et d’adapter les règles aux communautés locales (=loi du 14/03/1919)

Cette loi du 14/03/1999 créé les 1ers plans d’urbanisme :

- aménagement,

- extension,

- embellissements

qui précisent les conditions d’implantation des constructions au regard des éléments existants et les projets futurs.

Cette technique va se perfectionner, par la suite, avec l’introduction d’un zonage et d’un règlement propre à chaque zone.

Sur cette base là les grandes étapes sont :

1958 : les plans d’urbanisme directeurs
- qui seront remplacés en 1967 par les P.O.S. (Plan d’Occupation des Sols)
- puis en 2000 où les P.O.S. sont remplacés par les P.L.U. (Plan d’Occupation d’Urbanisme)
- Ces documents sont établis à l’échelle de la Commune et comporte un zonage précis qui figure dans les documents graphiques et qui distinguent des zones urbaines ou à urbaniser et des zones agricoles ou des zones naturelles à protéger en fonction des usages principaux des sols

A chaque zone va comprendre un règlement spécifique qui fixe les conditions d’occupation des sols par les constructions ex : superficie des sols, la hauteur, etc…

Cette technique a été prise en compte par le juge dans un arrêt LAINE du 23/02/34 qui consacre la technique du zonage.

Le C.E. a considéré qu’une Commune pouvait déterminer dans son plan une zone résidentielle soumise à des servitudes particulières justifiées par la situation locale – la Commune n’a pas à imposer aux propriétaires des obligations excédant celles qui peuvent être légalement établies.

Sur le plan du droit :

Le zonage assorti de servitudes qui limitent le droit de propriété est donc juridiquement une règle qui s’impose aux personnes publiques comme aux personnes privées.

Le zonage ne doit pas être figé et doit évoluer pour tenir compte des modifications qui interviennent dans les acceptations de l’espace.

Or, dans ce cas aussi, on va se heurter au droit de propriété et la question qui s’est posée est :

Est-ce que l’on peut imposer aux propriétaires des règles de servitude à caractère impératif et limitant leur droit de construire ou interdisant même toute construction sans indemnisation pour compenser la perte de leur propriété ?ex : question dans les années 30 en matière d’aménagement de la région parisienne.

Cette règle s’est généralisée dans le code de l’urbanisme par une loi du 15/06/1943 qui a posé le principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme

Cette loi n’admettait toutefois qu’une seule exception interprétée par la jurisprudence d’une façon tellement étroite, qu’elle restait purement théorique cf. arrêt du 8/02/1963 Ministre de l’Equipement c/ Consorts LEROY

L’exception : la loi de 43 prévoyait que l’instauration de la servitude devait avoir entraîner une modification de l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct ; matériel et certain.

Actualité : aujourd’hui, on se heurte au droit européen où la Cour EDH considère que l’ingérance de la P.P. dans le droit de propriété n’est conforme à la CEDH que si un juste équilibre est aménagé entre l’intérêt public et l’intérêt général.

En 98, arrêt VITOUZE, Section du 3/07/1998 où le C.E. a admis de façon prudente que l’indemnisation n’était pas exclue dans le cas exceptionnel où le propriétaire serait victime d’une véritable atteinte à son droit de propriété et non d’une simple ingérence dans l’exercice du droit de propriété.

Ce principe a pour conséquence de ne pas reconnaître les situations d’inégalité entre propriétaires.

2^ème étape : l’urbanisme d’extension (1967)

On avait mis en place toutes les dispositions pour encadrer les activités sur un territoire donné mais on avait pas les outils pour prévoir et maîtriser à long terme ces extensions d’urbanisme.

Or, les besoins en logement et en équipement sont de plus en plus importants : le parc immobilier est vétuste et pas confortable et les pouvoirs publics vont donc être poussés à agir

au regard des équipements urbains
- il y a :
  - voierie,
  - réseaux,
  - équipement de proximité ex : école, etc…

et l’on s’aperçoit que l’on ne peut répondre à ces besoins dans le cadre de la Commune et donc on commence à dire qu’il faut prendre en compte le territoire des agglomérations (qui en droit n’est pas défini mais seulement au travers des enquêtes de l’INSEE : population, continuité des espaces bâtis, une Commune centre)

cette définition s’est précisée plus tard dans la loi Chevènement.

Les pouvoirs publics, à l’époque, disposaient des espaces disponibles pour accueillir des extensions urbaines et ils résonnaient essentiellement en terme quantitatif càd en calculant le nombre d’équipement et le nombre de construction nécessaire à la satisfaction des besoins des populations futures à partir de prévisions démographiques et économiques (on est dans l’époque des 30 glorieuses) cf. loi d’orientation foncière du 30/12/1967.

Cette loi renouvelle complètement les instruments de planification et on rajoute une planification prévisionnelle.

Ensuite, on met en place de nouveaux outils de maîtrise foncière notamment les droits de préemption.

Elle s’intéresse aussi aux instruments d’aménagement ex :

o la taxe locale d’équipement : elle est due par tous les demandeurs de permis de construire (cette taxe est instituée par la Commune)

o une opération d’aménagement c’est la Z.A.C. (Zone d’Aménagement Concertée)

au regard de la planification :
- cette loi va dissocier la fonction de réglementation des usages du sol qui est assuré par le P.O.S. et d’autre part, la fonction prévisionnelle (ou prospective) qui est confiée à un nouvel instrument : le schéma directeur (S.D. ou S.D.A.U.) – aujourd’hui, il existe encore

- le contenu de ce document (S.D.) :
  - il ne contient pas de règlement mais contient des orientations fondamentales qui concernent :
    - l’affectation des sols,
    - l’extension des agglomérations,
    - les grands équipements structurants à l’échelle de l’agglomération

Ce sont des prévisions à long terme (environ 30 ans) et l’objectif est l’extension des agglomérations.

Le S.D.doit être complémentaire du P.O.S. et il doit encadrer l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux espaces notamment la Z.A.C. qui est un outil d’aménagement

- le rapport juridique
  - le S.D. est établi à échelle intercommunale et pour 30 ans.
  - Juridiquement, ce schéma est opposable au P.O.S. qui est un document communal et qui est conçu pour le moyen terme.

Le rapport hiérarchique implique que le P.O.S. doit être compatible avec les orientations du S.D.

Notion de compatibilité : notion apparue en 1943 et qui permet de préciser le rapport entre deux documents qui ont un contenu différent.

Le contenu du S.D. sont les orientations

Le contenu du P.O.S. est l’édiction des règles précises.

De ce fait, le P.O.S. peut s’écarter faiblement de la norme supérieure (S.D.) sans être contraire aux dispositions du S.D.