DROIT DE L'URBANISME 14/02
3ème étape : Un urbanisme décentralisé (1983)
C’est la remise en cause à partie des années 80 de la prééminence de l’Etat qui a rendu nécessaire une décentralisation des responsabilités et un exercice + participatif de la décision de l’urbanisme. Ce désengagement de l’Etat est marqué par les lois de décentralisation du 2 mars 82 et du 7 janvier et 22 juillet 83 à ont transféré un certain nombre de compétence aux collectivités décentralisé. Ce sont les communes qui élaborent sous leur responsabilité mais en association avec l’Etat leur document de planification. Jusqu’à 83 ces docs étaient élaborés sous la responsabilité de l’Etat et la loi de 67 avait posé le principe d’une élaboration conjointe entre l’Etat et la commune. On parle maintenant d’élaboration associée et plus conjointe.
Dans les 6 mois qui suivent l’adoption d’un POS le maire reçoit compétence pour délivrer des autorisations d’occupation des sols au nom de la commune.
Ces lois de décentralisation ont été prolongées par la loi du 18/07/85 relative à la définition et mise en œuvre de principes d’aménagements. Cette loi a décentralisé aussi les décisions d’aménagement urbain c'est à dire la création de ZAC, le droit de préemption.
Le bilan de la décentralisation à abus dénoncés dans un rapport du CE de 1992 « urbanisme : pour un droit + efficace ». On attendait de la décentralisation un essor de la démocratie locale, ce qui n’a pas vraiment été le cas. Il a fallut que l’Etat invente de nouvelles autorités de régulation à partir de la 2ème partie des années 80 à on a reproché à certaines communes d’avoir commis des abus.
Finalement l’Etat a perdu les moyens qui lui permettaient de négocier la prise en compte des intérêts nationaux (exp : l’élaboration conjointe, contrôle de tutelle). Par conséquent il a du imposait aux collectivités des prescriptions de + en + nombreuses et contraignantes par la voie législative (loi littoral, loi Montagne). Les CT, notamment les communes, sont tenues de mettre leur doc d’urbanisme en accord avec les R et les principes contenus dans ces textes. La lourdeur de cet encadrement a été un facteur d’augmentation des contentieux (loi littoral, les risques naturels)
Dans la période 2003, 2004 : acte 2 de la décentralisation à important désengagement de l’Etat au profit des acteurs décentralisés et des groupements à « loi liberté et responsabilité locale » du 13/08/2004 à a transféré de nouvelles compétences aux CT, mais cette fois au profit du département (voirie, grand équipements de transport, logement…). La loi permet aux CT de bénéficier de délégations conventionnelles de compétence, notamment concernant la gestion des aides publiques au logement qui peut être assurée par le département ou par un EPCI (groupement de communes).
Ce n’est pas un transfert de compétence mais une délégation conventionnelle à la CT n’est pas totalement responsable de la compétence, l’Etat pourrait reprendre cette compétence en cas de non respect par la CT.
Cette loi de 2004 ouvre aussi un droit à l’expérimentation qui autorise les CT à déroger à titre expérimental aux R régissant l’exercice de leur compétence à la commune pourra exercer à titre expérimental sur un domaine ne faisant pas parti de sa compétence et ce pour un délai de 5 ans (exp : résorption de l’habitat insalubre).
Ce réaménagement des compétences prend acte de l’échec de la théorie des blocs de compétence posé en 1983 à on s’est rendu compte que les compétences des CT en pratique ne sont pas cloisonnées, et par exp la planification urbaine touche à d’autres domaines tels que le développement économique, l’environnement, l’habitat ou les transports. Il est donc nécessaire d’harmoniser ces compétences sur un territoire dit « pertinent » qui est celui de l’agglomération et donc les compétences en matière d’aménagement et de développement urbain sont dont de + en + conduites par les structures intercommunales
4ème étape : Un urbanisme de projet (2000)
Ce sont les réformes récentes en matière d’aménagement du territoire (loi du 25/06/99), les réformes en matière d’intercommunalité (loi 12/07/99), et en matière d’urbanisme loi SRU du 13/12/2000 à elles mettent l’accent sur la nécessité d’élaborer et de mettre en œuvre un projet de territoire à l’échelle de l’agglomération. La notion de projet suppose une réflexion préalable et une action globale d’aménagement de l’espace urbain intégrant ≠ domaines (environnement, habitat, transport, stationnement) plutôt qu’une série d’actions ponctuelles et fractionnée. Ce projet qui doit être globale doit prendre en compte l’ensemble du territoire urbain et il doit faire prévaloir la solidarité entre les ≠ quartiers au sein de l’agglomération.
La loi SRU inclue dans les docs d’urbanisme un PADD (projet d’aménagement et de développement durable) à exprime les objectifs d’aménagements poursuivis par la commune ou le groupement de commune, et ce projet concerne l’ensemble du territoire. Ce projet privilégie le renouvellement urbain à la loi ne précise pas ce concept : la doctrine le définit comme un nouveau modèle de développement et de fonctionnement de la ville qui vise :
- d’une part à économiser les espaces et l’énergie
- vise à régénérer les territoires urbains dégradés
- vise à accroitre la mixité sociale
Les procédures changent assez peu, c’est souvent la façon de les utiliser qui change.
L’urbanisme s’intègre dans un ensemble beaucoup plus vaste.
TITRE 1 : LA PLANIFICATION ET LE PROJET URBAIN
A l’heure actuelle, 2 lois de planification à l’échelle de la commune : P.L.U. et Carte communale qui contiennent prescription relatives aux occupations et utilisation de l’espace.
2 autres documents de planification stratégique dont l’un est à l’échelle intercommunal (SCOT) et l’autre plus large – la D.T.A.(Directive Territoriale d’Aménagement) qui n’est pas décentralisée.
Le choix de la loi SRU : relancer la planification intercommunale décentralisée avec les SCOT sans priver les communes de la compétence en matière de la planification urbaine. Il y a aussi souci de pragmatisme dans la loi puisque elle prend en compte la diversité des territoires communaux, donc cette loi laisse le choix entre le PLU et la CC (carte communale).
CHAP 1/ UNE PLANIFICATION DECENTRALISEE
Section 1/ Les instruments de planification à l’échelle de la commune : PLU et carte communale
Succès de ces documents communaux : depuis la décentralisation, les POS se sont imposés pratiquement dans toutes les communes urbaines (et le PLU dans la continuité).
En 1981, 4 000 POS/PLU approuvés, aujourd'hui 16 000. Au regard de l’importance des communes concerne ça ne fait que la moitié qui ont un document d’urbanisme, mais en fait cela concerne plus de 90% des communes de plus de 1000 habitants, et 90 % de la population française.
Pour les petite communes rurales, qui n’ont ni de POS ni PLU car trop lourds à mettre en œuvre, certaines de ces communes ont adopté des CC (environ 4000 CC aujourd'hui, concernant 1 500 000 habitants), possibilité aussi de remplacer un PLU par une CC.
I/ Le PLU
Plan local d’urbanisme.
Il conserve la fonction de réglementation de l’occupation des sols (fonction traditionnelle) et donc fixe les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols qui peuvent comporter notamment l’interdiction de construire dans certains secteurs.
→ Il doit également exprimer un projet urbain qui se traduit le PADD (projet d’aménagement et de développement durable) et dans les orientations particulières d’aménagement.
Art L123-1 et suivants du CU.
Donc le PLU a 3 fonctions :
- Fonction réglementaire
- Fonction stratégique
- Fonction opérationnelle
Donc fonctions plus large que le POS auparavant.
Le PLU et le POS peuvent intéresser n’importe quelle commune. Mais le champ d’application du PLU est plus large que celui du POS, puisqu’un PLU doit couvrir l’intégralité du territoire communal. Il pouvait exister des POS partiels. Aujourd'hui, le PLU doit couvrir tout le territoire dans son intégralité car le PADD ne peut être que global.
Les exceptions à ce principe de couverture intégrale du territoire :
· Une partie de la commune est couverte par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) à l’intérieur d’un secteur sauvegardé. Ces territoires ne sont pas régis par le PLU, en effet ce plan de sauvegarde tient lieu de PLU (par exemple vieux centre d’Arles).
· Les périmètres de ZAC sont directement réglementés par le PLU, la loi SRU a abrogé le PAZ (le plan d’aménagement de la ZAC) qui passe dans le PLU.
· Dans les communes couvertes par un SCOT qui a délimité des secteurs d’aménagement et de développement touristique d’intérêt intercommunal, le groupement de communes qui gère le SCOT peut élaborer un PLU partiel couvrant ces secteurs, dans ce cas les communes concernées doivent sans délai établir un PLU partiel compatible avec celui établi par le groupement de communes pour couvrir le reste de leur territoire.
A/ Procédures d’élaboration, de modification et de révision.
La durée moyenne de ces procédures (ce qui prend du temps) :
- phase d’étude préalable dure entre 3 et 18 mois.
- L’élaboration en elle-même : 12 à 24 mois.
Donc très long
a) l’élaboration.
Le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune, mais l’Etat est associé à cette élaboration, donc le pouvoir de décision revient à chaque étape de la procédure aux autorités communales.
L’Etat joue toujours un rôle très important à travers son représentant, le préfet, qui est chargé d’un contrôle de légalité mais aussi parfois d’opportunité.
→ Les différentes étapes :
· La prescription :
Etape fondamentale : l’élaboration est prescrite par une délibération du conseil municipal, cette délibération porte notamment sur les modalités d’une concertation avec la population, qui est aujourd'hui obligatoire en matière de PLU. La commune est libre sur comment elle entend mener cette concertation, dès lors, il faut qu’elle se tienne à ce qu’elle a choisit. Ensuite elle est notifiée aux personnes publiques associés : Etat, région, département et d’autre organisme telles que les chambres consulaires, l’EP chargé d’élaborer le SCOT s’il en existe 1, mais aussi les autorités compétentes en matière de transport.
Personnes publiques associés :
o les services de l’Etat sont associés à l’élaboration soit à l’initiative du maire, soit à la demande du préfet. Ce dernier est chargé de porter à la connaissance de la commune les infos nécessaire à l’exercice de ses compétences concernant notamment les normes supérieures à respecter, il peut donc effectuer un « porter à connaissance » à n’importe quel moment au cours de la procédure d’élaboration. Le changement par rapport au POS : suppression de délais contraignant concernant l’intervention du préfet.
o Les autres personnes publiques : ici l’association s’effectue par consultation à leur demande à tout moment au cours de l’élaboration du projet.
o D’autres personnes publiques ou privées peuvent être consultées pendant la phase d’élaboration du projet notamment les EPCI voisins ou les maires des communes voisines, qui sont consultés à leur demande. Ou bien organismes compétents en matière d’aménagement de l’espace qui eux peuvent être consultés par le maire. Entre les personnes associés ou personnes consultés il n’y a pas vraiment de différence, contrairement au POS.
La commune va choisir l’organisme qu’elle va charger de faire les études et d’élaborer le plan : le plus souvent ce sont services d’urbanisme de la commune, mais pour les petites communes : les services d’une autre collectivité ou EP, ou une agence d’urbanisme, ou les DDE dont les services sont mis à la disposition des communes par convention, depuis la décentralisation. Suite à une loi de 2004, les services de l’Etat continuent à se mettre à disposition des communes (PLU, permis de construire) mais uniquement pour les communes de moins de 10 000 et pour les EPCI de moins de 20 000 habitants à compter du 1° janvier 2006, c'est à dire que concerne encore 24 000 communes environ. Ou bureaux d’étude privés mais pour les études préalables.
→ Il y a la mise en place du pilotage politique du projet (association) puis pilotage technique mis en place à travers le choix de l’organisme.
→ Au moins 2 mois avant l’examen du projet destiné à être arrêté, le conseil municipal doit débattre sur les orientations du PADD de la commune. Débat obligatoire.
· Projet de PLU arrêté :
Projet qui a déjà un contenu précis : arrêté par une délibération du CM, puis soumis pour avis aux personnes associées et à leur demande aux groupements de communes voisins (EPCI). Ces personnes ont 3 mois pour se prononcer et leur silence à l’issue du délai vaut avis favorable.
D’autre part une commission de conciliation composée d’élus et de personnalités qualifiées désignées par le préfet : elle peut être saisie par les personnes associées qui ont émis un avis défavorable. Cette commission va chercher un accord entre les différents partenaires et peut formuler des propositions alternatives. Cette commission peut être aussi saisie par les communes ou groupement de communes intéressés.
· L’enquête publique :
Une fois le projet arrêté, soumis à enquête publique, enquête prescrite par arrêté du maire, et a une durée minimum d’un mois. Cette enquête :
→ Informer le public, recueillir ses suggestions et critiques, et cette enquête est régie par loi Bouchardeau 1983.
→ Il y a un commissaire enquêteur nommé par le Pdt du tribunal administratif. L’enquêteur va enregistrer les observations du public, ces observations se font soit à l’écrit sur des registres soit à l’oral. L’enquêteur établit ensuite un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et il rédige des conclusions motivées favorables ou défavorables et il les transmet au maire dans le mois qui suit la fin de l’enquête.
→ La commune n’est pas liée par ces conclusions. Mais le juge administratif des référés, lorsqu’il est saisi peut suspendre une décision prise par la commune après des conclusions défavorables prises par le commissaire enquêteur.
· L’approbation de projet :
Le plan éventuellement modifié est approuvé à nouveau par délibération du CM (conseil Municipal). Cette délibération fait l’objet de mesures de publicité et d’informations notamment affichage en mairie pendant plusieurs mois, et mention dans un journal local. Et le PLU approuvé est tenu à la disposition du public, accessible en mairie.
Ce document fait aussi l’objet d’une transmission au préfet et là 2 cas de figures :
o Dans les communes non couvertes par un SCOT approuvé, le préfet peut notifier dans un délai de 1 mois, les modifications qu’il estime nécessaire pour rendre le PLU compatible avec les normes supérieures ou avec l’utilisation ou affectation des sols des communes voisines. Dans ce cas le PLU ne devient exécutoire qu’après transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées.
o En revanche, dans les communes couvertes par un SCOT approuvé, le PLU devient exécutoire dès sa transmission au préfet qui ne peut que le déférer au tribunal administratif s’il l’estime entaché d’illégalité.
b) l’évolution, modification et révision
Lorsqu’une commune ne souhaite pas conserver son PLU elle peut l’abroger (depuis 2000 SRU)
Il y a 2 procédures principales :
1) la modification :
Procédure allégé qui est la procédure de droit commun pour réformer le PLU, cependant elle est utilisable à certaines conditions (3) :
- cette modification ne doit pas porter atteinte à l’éco générale du PADD à cette atteinte est la remise en cause d’une des orientations générales d’urbanisme arrêté par ce document. Avant la loi SRU on parlait de remise en cause de l’éco général du plan, et donc pour apprécier si l’éco générale du plan était remis en cause le juge devait se référer aux autres docs du plan (zonage et règlement) pour apprécier les incidences de la mise en cause de son éco générale.
Exp : une commune qui décide de modifié le règlement d’une zone U dans laquelle il y avait du commerce, et elle ne modifie pas le plan, mais projet d’implantation d’un centre commerciale donc besoin d’une modification succincte à le juge doit apprécier l’impact de cette modification : le fait de l’autoriser va entrainer un afflux important de personnes et va modifier l’ensemble. Alors qu’aujourd’hui + simple on se tourne vers le PADD et vérifier que ça va dans son sens sans avoir à vérifier tous les éléments
- la modification ne doit pas avoir pour effet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou naturelle ou encore une protection édicté en raison des risques de nuisance ou de la qualité des paysage ou des milieux naturels
- cette modification ne doit pas comporter de graves risques de nuisance
Ces conditions ne sont pas cumulatives.
La procédure :
- l’initiative appartient au Maire
- cette réforme est élaborée par la commune seule
- la modification est notifiée aux personnes associées (pas d’avis requit)
- soumise à enquête publique
- approuvée par délibération du Conseil municipale
- mesure de publicité à devient exécutoire quand formalité de pub et de contrôle de légalité ont été effectuée
Dans la pratique les communes y ont recours très fréquemment que ce soit avant SRU ou après. En principe elle ne doit être utilisée que pour des réformes de faible importance mais elle a parfois était détournée de sa finalité par certaines communes, en effet l’usage de modification successive peut finir par modifier profondément un PLU sans que la procédure attaché à la procédure de révision ait été mise en œuvre.
Depuis la loi SRU elle est toujours utilisée, d’autant + qu’elle permet aux communes de faire évoluer leur POS sans avoir à le transformer en PLU